IL RESPONSABILE DELL’INQUINAMENTO NELLA DISCIPLINA SULLE BONIFICHE

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Gli obblighi che vengono fissati dalla parte Quarta Titolo V del  del Dlgs 152 del 2006 e s.m.in materia di  Bonifica di siti contaminati sono indirizzati al “responsabile dell'inquinamento”. Tale soggetto è destinatario di obblighi diversificati in relazione alle fattispecie di inquinamento che ha provocato, cioè in relazione al fatto che l’ inquinamento che ha provocato abbia determinato o meno l’obbligo di procedere all’attività di “bonifica” vera e propria, come definita dall’art. 240 (l'insieme degli interventi atti ad eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti o a ridurre le concentrazioni delle stesse presenti nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee ad un livello uguale o inferiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR)), in seguito alla concretizzazione della fattispecie del “sito contaminato” cioè un sito nel quale i valori delle concentrazioni soglia di rischio (CSR), determinati con l'applicazione della procedura di analisi di rischio, sulla base dei risultati del piano di caratterizzazione, risultano superati;

oppure se abbia concretizzato la diversa fattispecie del “sito potenzialmente contaminato” cioè  un sito nel quale uno o più valori di concentrazione delle sostanze inquinanti rilevati nelle matrici ambientali risultino superiori ai valori di concentrazione soglia di contaminazione (CSC), in attesa di espletare le operazioni di caratterizzazione e di analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica, che ne permettano di determinare lo stato o meno di contaminazione sulla base delle concentrazioni soglia di rischio (CSR).

Il Dlgs 152 del 2006 non fornisce un’esplicita nozione di “responsabile dell'inquinamento”, anche se l’art.244, nel suo comma secondo dispone:

“2. La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo”.

Si ritiene dunque che la nozione di “responsabile dell'inquinamento”, più volte adottata dal legislatore nella parte Quarta del Titolo V del  del Dlgs 152 coincida con quella di “responsabile dell'evento di superamento”, cioè dell’evento che ha determinato un superamento delle CSC, come individuate nell’ Allegato 5 al Titolo V della Parte quarta  “Valori di concentrazione limite accettabili nel suolo e nel sottosuolo riferiti alla specifica destinazione d'uso dei siti da bonificare”

Sotto tale profilo afferma

T.A.R. TOSCANA, Sez. II - 17/04/2009, n. 665

“Secondo gli artt. 142, c. 3, e 244 del d.lgs. n. 152/2006, gli obblighi di messa in sicurezza d'emergenza e quelli relativi alla predisposizione del piano di caratterizzazione sono imposti in capo al soggetto responsabile “qualora l'indagine preliminare di cui al comma 2 accerti l'avvenuto superamento delle CSC (concentrazione soglia di contaminazione) anche per un solo parametro” con riferimento ai suoli, alle acque superficiali e alle acque sotterranee, in relazione alla specifica destinazione d'uso dei siti, come specificato dall'allegato 5 al titolo V, parte IV, del decreto legislativo n. 152/06.”

Sotto tale profilo afferma inoltre CONSIGLIO DI STATO, Sez. V - 16/06/2009, n. 3885

“Nell'attuale sistema normativo, l'obbligo di bonifica dei siti inquinati grava in primo luogo sull'effettivo responsabile dell'inquinamento stesso, mentre la mera qualifica di proprietario o detentore del terreno inquinato non implica di per sé l'obbligo di effettuazione della bonifica. In tal senso disponeva la disciplina anteriore all'attuale Codice dell'Ambiente, vale a dire il D.Lgs. 22/1997 (c.d. decreto "Ronchi") ed il DM 471/1999, ed allo stesso modo era orientata la giurisprudenza. La fattispecie del mero abbandono o deposito di rifiuto -che coinvolge anche i proprietari delle aree - va distinta da una situazione di vero e proprio inquinamento di un determinato sito, che è invece disciplinata dall'art. 17 dello stesso decreto legislativo. L’assetto normativo sul dovere di bonifica è stato confermato dal vigente D.Lgs. 152/2006: l'obbligo di bonifica è posto pertanto in capo al responsabile dell'inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l'onere di ricercare ed individuare (artt. 242 e 244 D.Lgs. 152/2006), mentre il proprietario non responsabile dell'inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera "facoltà" di effettuare interventi di bonifica (art. 245); nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l'esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253).

Il complesso di questa disciplina è rispondente ai dettami del diritto comunitario ed, in particolare, al principio “chi inquina paga” che va interpretato in senso sostanzialistico, in modo da non pregiudicare l’efficacia del diritto comunitario. Pres. Branca, Est. Montedoro - A.L. (avv.ti Carozzo e Menghini) c. Comune di Ciriè (avv.ti Montanaro e Romanelli) e ARPA Piemonte (avv.ti Villata e Vivani), riunito ad altri ricorsi - Conferma TAR Piemonte n. 2207/2004. 

La sentenza sopra esposta non fa che riprendere un orientamento costante e consolidato nella giurisprudenza amministrativa degli ultimi dieci anni.

A conferma si veda, nella giurisprudenza più recente:

TAR LAZIO, Roma, Sez. II ter - 19 gennaio 2010, n. 484

Nell'attuale sistema normativo, l'obbligo di bonifica dei siti inquinati grava in primo luogo sull'effettivo responsabile dell'inquinamento stesso, che le competenti Autorità amministrative hanno l'obbligo di individuare e ricercare, mentre la mera qualifica di proprietario o detentore del terreno inquinato non implica di per sé l'obbligo di effettuazione della bonifica, con la conseguenza che esso può essere posto a suo carico solo se responsabile o corresponsabile dell'illecito abbandono (Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 giugno 2009 n. 3885). Pres. Perrelli, Est. Riccio - I.A. e altro (avv. Bardaro) c. Comune di Aquino. 

In senso conforme vedi anche:

T.A.R. TOSCANA, Sez. II - 17/04/2009, n. 665

L’art. 17, comma 2, del d.lgs. n. 22/1997 impone l'obbligo di adottare le misure, sia urgenti che definitive, idonee a fronteggiare la situazione di inquinamento solamente a carico di colui che di tale situazione sia responsabile, per avervi dato causa. La norma individua, perciò, dal punto di vista soggettivo nella responsabilità dell'autore dell'inquinamento, a titolo di dolo o di colpa, la fonte dell'obbligo a provvedere alla messa in sicurezza e all'eventuale bonifica del sito inquinato. Ne consegue che l'amministrazione non può imporre ai privati che non hanno alcuna responsabilità diretta sull'origine del fenomeno contestato, ma che vengono individuati solo in quanto proprietari del bene, lo svolgimento di attività di recupero e di risanamento (T.A.R. Veneto, sez. III, 2 febbraio 2002, n. 320). Tale impostazione è confermata e specificata dagli artt. 240 e ss. del d.lgs. n. 152/2006, che impongono l'esecuzione di interventi di recupero ambientale, anche di natura emergenziale, al responsabile dell'inquinamento che può non coincidere con il proprietario. A carico di quest'ultimo, invero, non incombe alcun obbligo di porre in essere gli interventi ambientali in argomento, ma solo la facoltà di eseguirli al fine di evitare l'espropriazione del terreno interessato gravato da onere reale, al pari delle spese sostenute per gli interventi di recupero ambientale assistite anche da privilegio speciale immobiliare.

La normativa citata prevede, infatti, che, in caso di mancata esecuzione degli interventi da parte del responsabile dell'inquinamento ovvero in caso di mancata individuazione del predetto, le opere di recupero ambientale vanno eseguite dall'amministrazione competente la quale potrà rivalersi sul soggetto responsabile, nei limiti del valore dell'area bonificata, anche esercitando, nel caso in cui la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei suddetti interventi (T.A.R. Lombardia, Brescia, 16 marzo 2006, n. 291; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355).

Da quanto sopra esposto discende che, in ogni caso, ai fine dell’individuazione del“responsabile dell'inquinamento” occorre accertare “l’esistenza di un nesso di causalità fra le attività delle parti….e la contaminazione dell’area in questione”.

Afferma ancora CONSIGLIO DI STATO, Sez. V - 16/06/2009, n. 3885

“nell'attuale sistema normativo, l'obbligo di bonifica dei siti inquinati grava in primo luogo sull'effettivo responsabile dell'inquinamento stesso, mentre la mera qualifica di proprietario o detentore del terreno inquinato non implica di per sé l'obbligo di effettuazione della bonifica.
In tal senso disponeva la disciplina anteriore all'attuale Codice dell'Ambiente, vale a dire il D.Lgs. 22/1997 (c.d. decreto "Ronchi") ed il DM 471/1999 (comunque applicabili ratione temporis alla presente causa), ed allo stesso modo era orientata la giurisprudenza (si vedano, fra le tante, TAR Lombardia, Milano, sez. I, 8.11.2004, n. 5681, per la quale l'ordine di bonifica può essere posto a carico dei proprietari «solo se responsabili o corresponsabili dell'illecito abbandono» ed ancora TAR Lombardia, Milano, sez. IV, 7.9.2007, n. 5782, con la giurisprudenza ivi richiamata; e sez. IV, 18.12.2007, n. 6684; per la giurisprudenza del Consiglio di Stato cfr. CdS VI 5 settembre 2005 nr. 4525).
.. “Il suindicato assetto normativo sul dovere di bonifica è stato confermato dal vigente D.Lgs. 152/2006 (che ha abrogato il D.Lgs. 22/1997): l'obbligo di bonifica è posto pertanto in capo al responsabile dell'inquinamento, che le Autorità amministrative hanno l'onere di ricercare ed individuare (artt. 242 e 244 D.Lgs. 152/2006), mentre il proprietario non responsabile dell'inquinamento o altri soggetti interessati hanno una mera "facoltà" di effettuare interventi di bonifica (art. 245); nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica saranno realizzate dalle Amministrazioni competenti (art. 250), salvo, a fronte delle spese da esse sostenute, l'esistenza di un privilegio speciale immobiliare sul fondo, a tutela del credito per la bonifica e la qualificazione degli interventi relativi come onere reale sul fondo stesso, onere destinato pertanto a trasmettersi unitamente alla proprietà del terreno (art. 253). 

Il complesso di questa disciplina è rispondente ai dettami del diritto comunitario ed, in particolare, al principio “chi inquina paga” che va - come è tradizione nella giurisprudenza comunitaria - interpretato in senso sostanzialistico, in modo da non pregiudicare l’efficacia del diritto comunitario (per un richiamo all’effettività come criterio guida nell’interpretazione del diritto comunitario ambientale cfr. Corte di giustizia Ce 15 giugno 2000 in causa Arco).
Il principio “chi inquina paga” consiste, in definitiva, nell’imputazione dei costi ambientali (c.d. esternalità ovvero costi sociali estranei alla contabilità ordinaria dell’impresa) al soggetto che ha causato la compromissione ecologica illecita (poiché esiste una compromissione ecologica lecita data dall’attività di trasformazione industriale dell’ambiente che non supera gli standards legali). 

…“ Con specifico riguardo alla contaminazione dei siti, pare rilevante quanto stabilito dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 aprile 2004, “sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale”.
Anche tale direttiva è conformata dal principio “chi inquina paga” che emerge dal diciottesimo considerando della direttiva: “ secondo il principio “chi inquina paga, l’operatore che provoca un danno ambientale o è all’origine di una minaccia imminente di tale danno, dovrebbe di massima sostenere il costo delle necessarie misure di prevenzione o di riparazione. Quando l’autorità competente interviene direttamente o tramite terzi al posto di un operatore, detta autorità dovrebbe far sì che il costo da essa sostenuto sia a carico dell’operatore. E’ inoltre opportuno che gli operatori sostengano in via definitiva il costo della valutazione del danno ambientale ed eventualmente della valutazione della minaccia imminente di tale danno.”

( CONSIGLIO DI STATO, Sez. V - 16/06/2009, n. 3885 )

Bernardino Albertazzi

Docente Seminari e Master Ambiente
Regione Emilia-Romagna, A.R.P.A. Emilia-Romagna, Liguria e Unione Province Emilia-Romagna

Docente Seminari e Master Ambiente
Unione Province Emilia-Romagna, Confservizi Emilia-Romagna, UNIONCAMERE Emilia-Romagna

già Direttore Area Legale
riviste "RIFIUTI SOLIDI" e "INGEGNERIA AMBIENTALE" (ed. CIPA - Milano)

Responsabile Area Legale 
"Osservatorio Bonifiche" Università "Bocconi" Milano

già Direttore e Presidente Comitato Tecnico Scientifico 
del sito-rivista GUIDAMBIENTE, ed.Maggioli

 

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